Sumber: east.vc
Di bukunya yang terbit tahun 2018 Yuval Harari telah memberikan prediksi perkembangan teknologi di masa depan terutama adalah kecerdasan buatan (artificial intelligence). Di abad ke-21, Manusia dan kecerdasan buatan (AI) akan hidup berdampingan. (Harari, 2018). Ternyata masa depan tersebut tidak perlu kita tunggu terlalu lama. Saat ini bukan hanya robot, tapi kecerdasan buatan atau AI telah hadir. AI banyak ragamnya, namun yang saat ini sedang naik daun adalah chat GPT. Meski respon yang lebih heboh terhadap kehadiran chat GPT berasal dari dunia pendidikan, dengan ketakutan dan larangan larangan penggunaan chat GPT, namun sektor lain juga sebenarnya mengalami disrupsi dengan adanya chat GPT atau AI yang lain.
Meski setiap perubahan biasanya diikuti dengan resistensi, namun respon terhadap perubahan tidak selalu negatif, ada juga yang positif. Tulisan ini akan membahas tiga hal penting yaitu, pemanfaatan AI dalam sektor publik, potensi risiko dari penggunaan AI dalam sektor publik dan akan ditutup dengan apa yang harus dilakukan oleh sektor publik dalam merespon perkembangan dan pemanfaatan AI di sektor publik.
Sejarah respon dan interaksi dengans sektor publik (baca: pemerintah) terhadap perkembangan teknologi selalu bukan yang tercepat. Dibandingkan dengan sektor swasta, pemerintah biasanya paling lambat dalam merespon dan memanfaatkan perkembangan teknologi. Demikian juga dengan AI. Sektor publik bisa diramalkan akan menjadi sektor yang terakhir memanfaatkan perkembangan AI. Kalaupun misalnya ada respon dari pemerintah, respon yang muncul adalah respon negatif. Ini disebabkan karena karakter birokrasi sebagai mesin pemerintah yang selalu berhati hati dalam memanfaatkan inovasi. Hal ini didasari juga pada fungsi utama pemerintah untuk menjamin kesejahteraan warganya berdasarkan hukum atau aturan.
Perkembangan teknologi termasuk AI ini dalam diskusi administrasi publik termasuk dalam pembahasan mengenai governansi digital. Seperti halnya paradigma keilmuan, terdapat perkembangan paradigma juga dalam pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi. Paradigma yang terbaru dalam administrasi publik yaitu public governance (governansi publik). Ini juga memberi warna makna governansi dalam Governansi Digital (Digital Governance). Governansi Digital adalah pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi untuk menciptakan nilai publik (public values) melalui aktivitas-aktivitas yang dipimpin oleh pemerintah dan dilakukan baik di dalam sektor publik maupun melalui kolaborasi antar berbagai pemangku kepentingan di sektor publik (Chen 2017). Dengan mengacu pada definisi ini, maka penggunaan AI di sektor publik juga harus dapat menciptakan nilai publik, baik secara mandiri digunakan oleh pemerintah maupun pemanfaatan AI oleh berbagai stakeholder yang berkolaborasi. Dengan mempelajari pengalaman praktik penggunaan AI di sektor publik di negara lain, kita dapat mengetahui potensi nilai publik apa yang dapat tercipta dari AI.
Dalam sektor publik, AI bermanfaat misalnya dalam menyusun kebijakan perpajakan yang tepat. Kanowitz (2023) menjelaskan bagaimana AI dapat digunakan untuk melakukan simulasi implementasi kebijakan, menunjukkan konsekuensi penerapan aturan tertentu dalam kebijakan pajak, termasuk mengidentifikasi apabila berbagai upaya penghindaran pajak. Dalam konteks Indonesia, masalah perpajakan menjadi isu publik yang selalu penting diperbaiki tata kelolanya. Lemahnya data objek pajak dan penghindaran pajak oleh individu tertentu maupun korporasi hanyalah dua masalah dalam perpajakan di Indonesia. Belajar dari tim peneliti dari Computer Science at Institut Polytechnique de Paris, dua isu tersebut berpotensi diperbaiki dengan menggunakan AI.
Perkembangan AI harus direspon dengan regulasi yang tepat terutama sebagai bentuk upaya mitigasi terhadap risiko risiko yang muncul dari penggunaan AI (Morin and Imambaccus, 2023). Satu-satunya institusi formal yang memiliki kewenangan membuat regulasi adalah pemerintah melalui kebijakan publik. Kebijakan publik secara sederhana dimaknai sebagai ‘apapun yang diputuskan oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan’. Definisi sederhana dan klasik oleh Thomas R. Dye, (1995) tersebut menggambarkan dengan tepat sulitnya membuat kebijakan untuk merespon perkembangan AI yaitu mengatur tapi tanpa menghambat perkembangan inovasi AI. Kebijakan tidak selalu menjadi langkah yang mudah untuk dilakukan. Namun, terlepas dari sulitnya mengatur perkembangan AI dan dampak negatifnya, terdapat kesepakatan bahwa dalam konteks sektor publik, AI justru berpotensi untuk memperdalam bias dan memperlebar ketidakadilan terutama dalam proses layanan publik. Untuk itu AI perlu didesain menjadi AI yang etis. Morin & Imambaccus mengajukan alternatif untuk membuat AI menjadi lebih etis, yaitu dengan cara membuat ekosistem ilmu data yang bertanggung jawab (responsible data science ecosystem).
AI yang memperdalam bias dan memperlebar ketidakadilan menjadi tantangan utama penggunaan AI. AI yang mengabaikan etika bisa mewujud misalnya dalam AI pengawas (AI surveillance) yaitu penggunaan AI sebagai alat pengawas di tempat kerja. Pengawasan terhadap pegawai memang dibutuhkan sebagai upaya evaluasi terhadap kinerja pelayanan organisasi. Tanpa AI pun sebenarnya hal ini sudah dilakukan, misalnya dengan melalui perekaman pembicaraan lewat telepon saat pelayanan diberikan melalui telepon (misalnya telemarketing, atau layanan keluhan online). Dalam sektor publik, pengawasan semacam ini dibutuhkan untuk dapat meningkatkan kinerja pegawai (street level bureaucrats) layanan publik yang kurang berkualitas bahkan cenderung buruk. Namun demikian, meskipun tujuan penggunaan AI pengawas adalah baik yaitu meningkatkan kinerja pelayanan dan kinerja pegawai, namun juga mengandung risiko. Natalie Alms (2023) dalam artikelnya melaporkan bahwa di awal Mei 2023, Kantor Kebijakan Teknologi dan Ilmu – Kepresidenan Amerika Serikat melakukan survey kepada seluruh pegawai pemerintah di Amerika Serikat tentang bagaimana sistem otomasi digunakan untuk ‘mengawasi, memonitor, mengevaluasi dan mengelola pegawai’. Survei ini dilakukan dengan kesadaran bahwa AI yang digunakan untuk mengawasi pegawai memang menimbulkan risiko seperti perundingan kolektif (collective bargaining), potensi diskriminasi, ancaman terhadap kerahasiaan (privacy) dan yang lainnya. Amerika Serikat telah memahami bahwa AI dapat menjadi alat mendiskriminasi dan melanggar hak asasi manusia baik di tempat kerja maupun pada publik. Survei tersebut dilakukan untuk memahami apa yang sebenarnya terjadi. Sebelumnya, pemerintah Amerika Serikat telah mengeluarkan panduan tentang pertumbuhan penggunaan AI dalam rekrutmen pegawai, pengukuran kinerja dan skema penggajian. Panduan ini ditujukan untuk mencegah terjadinya diskriminasi terhadap pegawai yang memiliki disabilitas. Untuk konteks Indonesia, permasalahan bagaimana artificial intelligence dapat mendiskriminasi penyandang disabilitas di tempat kerja belum menjadi perhatian karena permasalahan diskriminasi sendiri belum selesai. Selain itu, teknologi AI seperti ini juga masih terlalu mahal untuk digunakan. Namun demikian memahami penggunaan dan risiko nya terlebih dahulu dapat menjadi persiapan yang lebih baik. Seperti halnya yang dilakukan Amerika Serikat, mencegah lebih baik daripada mengobati. Mengeluarkan regulasi yang menjadi panduan sebelum masalah diskriminasi terjadi jauh lebih baik daripada menunggu masalah terjadi.
Contoh lain penggunaan AI di sektor publik adalah proyek kota cerdas (smart city) di Kanada yang diberi nama Sidewalk Toronto (Sidewalk Toronto, n.d.). Namun dalam proyek ini ancaman AI pengawas muncul. Ditengarai proyek ini mengandung kapitalisme pengawasan (Surveillance Capitalism) (Cecco, 2019) yaitu pelanggaran terhadap privasi dan potensi panen data. Proyek kota cerdas di Toronto ini merupakan kerjasama antara pemerintah kota Toronto dengan Laboratorium Google’s sidewalk. Proyek tersebut dimulai di Oktober 2017 dan dihentikan di Mei 2020. Disebutkan bahwa ‘proyek kota cerdas di Toronto adalah bentuk kapitalisme pengawasan, mengandung risiko dimana google akan menggunakan algoritma untuk mempengaruhi perilaku manusia sedemikian rupa yang menguntungkan kepentingan google’. Meniru apa yang dilakukan oleh Toronto, Dubai juga mengembangkan proyek kota cerdas yang diberi nama Smart Dubai. Belajar dari pengalaman Toronto, maka mengembangkan kota cerdas pun harus selalu waspada akan risiko dari AI pengawas. Pendekatan yang dilakukan oleh Dubai juga mirip dengan Amerika Serikat yaitu melalui regulasi. Smart Dubai menerbitkan regulasi yaitu Panduan dan Prinsip Etika AI. Dipercaya bahwa regulasi tersebut merupakan upaya untuk ‘learning-by-doing’ – belajar sambil mempraktekan. Ini mempertimbangkan bahwa soal regulasi dan implementasinya, tidak ada alur dan cara yang jelas, tepat dan pasti benar. Ini mengkonfirmasi bahwa membuat kebijakan sebenarnya tidak semudah ‘apapun yang diputuskan oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan’.
Sumber: mlyearning.org
Untuk konteks Indonesia, sektor publik tidak perlu merasa kewalahan dengan perkembangan luar biasa AI, lalu kemudian merespon negatif chat GPT misalnya. Chat GPT sebagai salah satu bentuk AI dapat dimanfaatkan untuk membantu kerja-kerja pemerintah. Yoshi Manale (2023) menunjukkan bahwa chat GPT dapat digunakan untuk untuk merampingkan informasi dan alur kerja bagi pemerintah daerah. Secara spesifik, chat GPT dapat digunakan sebagai berikut:
- Chat GPT dapat terintegrasi di situs web pemerintah sebagai sebuah chatbot yang telah dilatih model pembuatan bahasa (language generation model) sehingga secara otomatis dapat menanggapi pertanyaan umum yang berulang.
- Chat GPT dapat digunakan untuk menghasilkan risalah rapat secara otomatis, yang dilengkapi dengan kutipan dan informasi tambahan yang relevan, seperti tautan ke topik dan dokumen yang dikutip oleh dewan selama rapat. Tanpa Chat GPT Pekerjaan ini biasanya yang menghabiskan waktu banyak. Ini dapat menghemat waktu staf dan memastikan bahwa informasi disajikan secara konsisten dan akurat. Chat GPT juga dapat dimanfaatkan untuk menulis ringkasan eksekutif dari memo dan laporan yang panjang dan rumit, meringkas laporan kompleks menjadi ringkasan yang lebih mudah dikelola sehingga mempercepat proses pembuatan keputusan.
- Chat GPT juga dapat dimanfaatkan untuk menunjang pemenuhan amanah Undang-Undang keterbukaan informasi. Hal tersebut dilakukan dengan cara Menggunakan Chat GPT untuk meninjau dan menyunting informasi yang sensitif sehingga dapat dengan tepat merespon dan memenuhi permintaan informasi atau dokumen publik dari masyarakat. Akibatnya, pemerintah daerah dapat mempercepat proses dan membebaskan staf untuk tugas-tugas yang lain yang lebih penting.
- AI dapat diprogram untuk menuliskan secara otomatis informasi informasi publik seperti siaran pers dasar, email, dan materi promosi lainnya tentang acara dan pertemuan di sektor pemerintah.
- AI dapat digunakan untuk mengotomatiskan sebagian besar respons dan interaksi langsung pemerintah dengan penduduknya, dengan demikian pemerintah tetap up-to-date tentang masalah dan topik publik secara real time dan tidak lagi bergantung pada staf untuk menulis dan mendistribusikan informasi. Selain itu, AI dapat memperbarui akun media sosial secara otomatis, yang berarti adalah tercapainya transparansi dan akuntabilitas yang lebih baik.
- AI dapat membantu mengotomatiskan tugas-tugas yang berulang, membuat laporan, dan memberikan informasi yang akurat dan terkini kepada karyawan. Misalnya, alat manajemen kinerja bertenaga AI dapat membantu manajer SDM melacak kinerja karyawan dan mengidentifikasi area yang perlu ditingkatkan. Dengan menganalisis data tentang produktivitas, kehadiran, dan umpan balik karyawan, AI dapat membantu manajer SDM mengidentifikasi pola dan tren yang dapat menginformasikan pengambilan keputusan dan meningkatkan kinerja.
- Dalam hal pengadaan barang dan jasa publik, AI dapat membantu pejabat pengadaan pemerintah untuk memastikan kepatuhan terhadap undang-undang dan peraturan pengadaan. Dengan mengotomatiskan tugas seperti melacak kontrak pengadaan dan memastikan kepatuhan terhadap aturan pengadaan, AI dapat membantu mengurangi risiko ketidakpatuhan dan melindungi pemerintah dari masalah hukum.
Keenam penggunaan AI/Chat GPT tersebut adalah nilai publik sederhana yang dapat tercipta dari pemanfaatan AI di sektor publik.
Apabila penggunaan AI masih belum dapat dilakukan dalam waktu dekat, maka ini adalah kesempatan yang baik untuk mempersiapkan sumber daya manusia sehingga memiliki keterampilan yang cukup. Mengacu pada literasi digital menurut Kominfo, maka sumber daya manusia Indonesia perlu menguasai empat aspek yaitu keterampilan (digital skill), keamanan digital (digital safety), etika digital (digital ethics) dan keamanan digital (digital safety). Sebagai contoh, sumber daya manusia dipersiapkan dan dilatih untuk memanfaatkan AI dengan cara melatih AI untuk memverifikasi informasi dan sumber informasi, sehingga mengurangi bias ketika AI dimanfaatkan untuk memberikan layanan publik atau membuat keputusan.
Empat aspek tentu saja perlu dikuasai dalam hal pemanfaatan AI. Hal ini menjadi hal penting untuk memastikan bahwa manusialah yang akan memanfaatkan AI, bukan sebaliknya AI yang menguasai manusia. Dengan sumber daya manusia yang mumpuni untuk menguasai AI, maka dapat dipastikan bahwa pemerintah memiliki keterampilan memanfaatkan teknologi yang mumpuni juga (in-house skills). Kondisi ideal inilah yang diargumentasikan oleh Mariana Mazzucato dalam bukunya Mission Economy (2021) yang mengkritik kapitalisme yang melekat pada New Public Management, salah satu paradigma dalam administrasi publik. Dengan in-house skills, pemerintah dapat menunjukkan kepada masyarakat bahwa pemerintah mampu menggunakan AI dengan baik, AI dapat digunakan untuk menciptakan nilai publik seperti perbaikan layanan publik yang berarti bagi kesejahteraan masyarakat. Dengan bukti tersebut, maka kepercayaan masyarakat juga akan meningkat.
Tulisan ini ditutup dengan optimisme bahwa sektor publik akan mampu memanfaatkan AI untuk menciptakan nilai publik. Pesan Mazzucato adalah “big science meets big problems”, jika AI adalah big science saat ini, maka AI ini harus digunakan untuk memecahkan masalah yang besar juga.
Tutik Rachmawati, Ph.D.
Dosen Mata Kuliah Governansi Digital & Etika Administrasi Publik
Program Studi Administrasi Publik
Universitas Katolik Parahyangan